Ruim 90 procent van provincie Noord-Brabant heeft toegang tot een breedband internetverbinding, maar vooral het buitengebied is niet aangesloten. "We spreken hier weleens over het Brabants mozaïek", vertelt Irene Lammers, Projectleider Digitale Agenda bij de provincie Noord-Brabant. Naast de dichtbevolkte stedelijke gebieden kent de provincie diverse 'vlekken' waar nog geen breedband is. In die buitengebieden wonen echter wel mensen, is landbouw en komen toeristen. Bovendien zijn veel bedrijventerreinen door hoge investeringskosten nog niet op hoogwaardig breedband aangesloten. "We hebben als provincie een aantal 'maatschappelijke opgaven', zoals leefbaarheid en bereikbaarheid van het platteland", licht Lammers toe. "Voor onze landbouwsector hebben we de grote opgave om het aantal megastallen te beperken en de sector reageert daarop door steeds slimmer te produceren – met nieuwe technologieën – en door op verschillende locaties te beginnen. Voor de communicatie tussen die verschillende locaties heb je breedband nodig. Voor de drones die over de aardappelvelden vliegen en daar informatie over doorgeven ook. Brabant is een hightech-gebied en we vinden dat we een goed vestigingsklimaat bieden voor bewoners, bedrijven en toeristen. Voor de strategische ambities die we als provincie hebben, willen we onze digitale infrastructuur verder uitbreiden."
Leerervaring
Enkele jaren geleden benaderden enkele instellingen en ondernemingen de provincie om aan te geven dat er behoefte bestond naar meer breedband in het buitengebied. Lammers besloot ze uit te nodigen voor een aantal overlegsessies. "Het provinciebestuur nam het als speerpunt op en gaf opdracht te verkennen hoe groot het belang precies was voor de economische ontwikkeling in de provincie. De bevindingen legden we vast in een visiedocument. Toen ontstond het idee om er een fonds aan te wijden om die gebieden te beglazen." De markt voor breedband is in Nederland geprivatiseerd. In 2009 verkocht de provincie haar aandeel in energiebedrijf Essent, inclusief kabelnetwerken, voor ongeveer EUR 3 miljard. Een deel van die opbrengst besloot de provincie te investeren in een aantal fondsen op het gebied van energie, natuur, innovatie en breedband. In 2014 kreeg de Brabantse Ontwikkelingsmaatschappij (BOM) de opdracht invulling te geven aan het Breedbandfonds. De provincie stelde daar EUR 50 miljoen voor beschikbaar. Deze fondsgerichte aanpak ging van start met een pilotfase, waarin de provincie leerervaring opdeed als aanjager van een initiatief dat de BOM vervolgens tot wasdom moest brengen. De BOM vroeg Rob van Arkel om zich als fondsmanager over het fonds voor breedband te ontfermen. "Met breedbandfondsen was in binnen- en buitenland nog weinig ervaring opgedaan", vertelt hij. "Maar andere provincies, zoals Friesland, Overijssel en Gelderland, waren erg geïnteresseerd in fondsvorming. We hebben elkaar daarom opgezocht en kennis uitgewisseld, over bijvoorbeeld de ontwikkelingen op de landelijke telecommarkt en over de wijze waarop financiering voor buitengebieden en bedrijven beschikbaar kan worden gesteld."
Revolverendheid
Zo begon de BOM in opdracht van de Provincie de financiering voor uitbreiding van het breedbandnetwerk met een eigen fonds uit te zetten. Van Arkel: “Het fonds is gestructureerd op het gegeven dat aansluitingen op snelle netwerken met name in de buitengebieden en op bedrijventerreinen zo duur zijn, dat marktpartijen niet in staat zijn om daar rendement uit te halen met hun investering. Er zit dus in feite een tekort op de capex. Om het niet-rendabele deel terug te verdienen zou de gebruiker eigenlijk een extra bedrag op het vastrecht moeten betalen. Maar voor de aanleg moet het geld al veel eerder beschikbaar zijn. Met leningen financieren we maximaal 50% van de totale aanlegkosten, als overbruggingskrediet waar de aanleg mee kan worden gestart. Maar de rest zal ook gefinancierd moeten worden, door een marktpartij, bancaire financiering of het verstrekken van garanties – via gemeenten, bijvoorbeeld.”
In de pilotfase bleek de lening vooral door kleine projecten gewild. “Daaruit bleek dat het voor het fonds een vrij dure aanpak is”, zegt Van Arkel. “Het kost veel tijd om deze projecten te begeleiden en goede financieringsafspraken te maken. Er zijn vaak publiek-private constructies voor nodig, er zijn burgers en bedrijven nodig die abonnementen afnemen. De risico’s zijn bovendien vrij groot. Bij de evaluatie van de pilotfase kwamen we tot de conclusie dat het model mogelijk niet ging leiden tot een revolverend fonds. We zijn toen gaan kijken welke alternatieven er waren om voor het hoofdfonds wel tot die revolverendheid te komen. Alle initiatiefnemers zijn, indien zij aan het investeringsreglement voldoen, welkom bij het Breedbandfonds. Maar door naast leningen en garanties ook risicodragend te participeren, zouden we grotere partijen kunnen interesseren of kleinere projecten combineren onder een of meerdere professionele beheer- en servicekoepelorganisaties. We kunnen dan meeprofiteren van het rendement op de wat langere termijn, waarmee we de fondsmanagementkosten beter kunnen afdekken. En door de professionele exploitatie van netwerken te bevorderen, verlaagt het risico.” Zo kan het Breedbandfonds de grote investeringen in de aanleg van de benodigde breedbandinfrastructuur revolverend maken.
Lange looptijd
In het ontwikkelingsproces van het Breedbandfonds adviseerde Zanders bij het structureren van het fonds. Zo is er een portfoliomodel ontwikkeld om de verschillende breedband-business cases mee te kunnen doorrekenen. Provincie Noord-Brabant was al enkele jaren treasury-adviesklant van Zanders, onder andere op het vlak van investerings- en beleggingsbeleid en financiën. En vanuit die achtergrond raakte Meindert Jansberg in gesprek met de provincie over fondsvorming. Dat leidde ertoe dat een aantal zaken werd aangepast. Van Arkel: “We moesten naar grotere projecten, de kleinere projecten beter ondersteunen, de mogelijkheid van participatie openstellen en een berekening maken van de fondsmanagementkosten die tot revolverendheid kunnen gaan leiden. De kennis die bij Zanders aanwezig is over de wijze waarop zo’n fonds werkt, heeft daarbij enorm geholpen.”
Het mondde uit in een model dat in het investeringsplan is meegenomen en waarmee de BOM de opdracht kreeg het fonds daadwerkelijk uit te gaan voeren. Het fonds heeft een lange looptijd, tot 2038. Dan moet er weer EUR 50 miljoen op de rekening van de provincie staan. De investeringen vanuit de fondsen zijn niet de traditionele of gebruikelijke vorm van subsidieverlening. Ondernemers, gemeenten of maatschappelijke organisaties kunnen bij het fonds een business case indienen. Bij medefinanciering draagt het Breedbandfonds altijd voor een beperkt deel bij aan de financiering. Het hoofdfonds van de provincie richt zich uitsluitend op netwerkinfrastructuur investeringen, zoals de aanleg van het netwerk met dark fiber, de glasvezels die nog niet in gebruik zijn genomen. “Die infrastructuur heb je eerst nodig om de dienstenaanbieders vervolgens te kunnen verleiden tot het leveren van diensten over deze netwerken,” licht Van Arkel toe.
Stapsgewijs
Nu het fonds er is, hebben diverse partijen bij de BOM een investeringsaanvraag ingediend. “We hebben met een leerzaam maar tijdrovend dossier te maken gehad, maar de elf aanvragen die we in de pilotfase kregen, zeggen iets over de belangstelling voor het fonds”, vindt Van Arkel. “Veel lokale partijen zijn het van de overheid gewend dat ze subsidie verstrekken. In die zin roept de revolverendheid van deze fondsen bij deze partijen de vraag op of wij niet een bank zijn geworden. Wij maken echter alleen middelen beschikbaar die bancair nu niet financierbaar zijn. En we doen dat onder voorwaarden die uitermate gunstig zijn voor de vrij risicovolle projecten waar we in zitten. Nu het totaalbedrag van 50 miljoen door de provincie beschikbaar is gemaakt, hebben zich veel meer partijen gemeld die een groter gebied willen gaan verglazen. Het fonds dient een doel, daar ben ik echt van overtuigd”, aldus Van Arkel. Jansberg knikt instemmend: “Daar waar de markt dergelijke ontwikkelingen laat liggen, maakt de provincie middelen vrij en zet die samen met marktpartijen revolverend in, omdat het belangrijk is om de Brabantse economie en de leefbaarheid van het platteland te blijven ontwikkelen. Het interessante van het hele fondsenproces was dat de provincie van een heel globaal idee – het maatschappelijk inzetten van fondsen vanuit de investeringsagenda van de provincie – tot concrete fondsen is gekomen. Stapsgewijs, met fondsvoorstellen en business cases.”
Het totstandbrengen van het fonds kostte ruim twee jaar, vertelt Lammers. “De fase van goedkeuring door de Europese Commissie heeft bijvoorbeeld ook bijna een jaar gekost. Daar gelden uitgebreide investment guidelines en die hebben we, in samenwerking met andere provincies, toegepast op het construct fondsvorming.”
Interprovinciale samenwerking
Van Arkel: “In het ontwikkelingsproces is de kenniscomponent ook een belangrijke factor geweest. De kennis die wij hebben opgedaan, stellen we ter beschikking – beleidsmatig als provincie, maar ook organisatorisch en commercieel vanuit de BOM.” Het breedbandloket past daar ook goed in. Dat is een aanspreekpunt voor breedband, waar gemeenten en burgers terecht kunnen. Lammers: “We hebben een website en een community ingericht, beheren een actief Twitteraccount en proberen zo met iedereen die in het onderwerp geïnteresseerd is contact te leggen en ze te voeden met ideeën en kennis. En we willen ook vooral mensen met elkaar in contact brengen om over dit onderwerp van gedachten te wisselen. Het breedbandloket vindt steeds breder weerklank; ook andere provincies nemen het idee over en het ministerie is bezig een centraal breedbandloket in het leven te roepen.”
De samenwerking tussen de provincies is er dus in alle fasen geweest: eerst bij de beleidsvorming, daarna voor de staatssteunaanvraag bij de Europese Commissie, vervolgens bij de fondsvorming en ten slotte ook met het breedbandloket. “Die interprovinciale samenwerking heeft erg geholpen bij het versnellen, professionaliseren en aansluiten. Daarnaast wordt de regionale overheid steeds meer een van de actoren in het maatschappelijke veld, in plaats van een autoriteitgevende middelaar. Door veel geld beschikbaar te stellen, stel je je als overheid kwetsbaar op, terwijl je als provinciale overheid ook met burgers moet gaan samenwerken. Dat alles maakt dit tot een uniek dossier”, besluit Lammers.
